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武汉货运网:中国保税区的法津制度建构

采编来源:武汉货运信息部 发布编辑:武汉货运公司 发布时间:2014年10月18日 点击率:我要联系

武汉货运网:中国保税区的法津制度建构

  我国的保税区是经国务院批准,在靠近港口、机场等交通枢纽地带设立的由海关实施特殊监管的经济区域,是我国目前开放度和自由度最大的经济区域。我国设立保税区的目的,是为了利用海关保税等独特条件,最大限度地利用国外资金和技术发展外向型经济,从而带动区域经济的发展。经过十多年的发展,保税区已经为我国扩大对外开放、促进国民经济发展,起到了强化和推进作用。

  保税区是自由贸易区的一种。放眼全球,先立法后设区,是世界上许多国家自由贸易区成功发展的重要经验。立足国内,由于当前缺乏全国统一的有关保税区管理的立法,各个保税区所在省市、相关管理部门纷纷从不同的管理角度出发,出台了各具特色的地方性、部门性的立法或政策。从发展上看,尽管我国保税区已运作了十几年,然而其性质、功能、管理体制和运作方式等等重要事项,都还没有以法律形式作出明确。特别是,在我国入世之后,对外开放、招商引资将向纵深发展,保税区在继续加强基础设施等硬环境建设的同时,更应加快以法律制度建构为核心的软环境建设。

  就法律制度建设而论,除了须在法律位阶上对国内保税区的性质、功能、宏观管理等作出统一规定外,还需要对现有调整保税区运作的各种立法规定加以完善,并对各保税区在实践中所创造的行之有效的经验和做法,认真予以总结并及时提升入法,以加快我国保税区的发展。

  当今时代,经济全球化和区域经济一体化的进程不断加快。在我国加入 WTO 之后,我国保税区的原有优势将逐渐减弱,保税区所面临的竞争将更为激烈。为此,适应这一时代潮流的变化,遵循国际惯例,有章可循地发展保税区,势将成为国内保税区走向壮大的共识性选择。相应地,在国内立法的应对上,特别是在制定全国统一的保税区管理法律的活动中,应充分借鉴国际通行规则和国际惯例,遵循 WTO 原则和相关规则,结合我国的入世承诺,制定出既符合我国国情又契合国际通行规则的法律规范。

  首先,在制定保税区管理条例等立法活动中,须遵守 WTO 基本原则和相关规则,同时结合我国的入世承诺,有的放矢地进行立法。一般认为,WTO 的基本法律原则包括非歧视性贸易原则、公平贸易原则、关税减让原则、透明度原则等。它们既是构建 WTO 协议之基石,也是有序全球经济一体化之法律平台。毫无疑问,这些普适性的原则,我国的国内立法包括保税区立法,都要一体遵循而不得抵触或与之背离。

  其次,我国的保税区立法应汲取世界自由贸易区管理的成功经验,取其精华,为我所用。比如,1973年于日本京都签订的《关于简化和协调海关制度的国际公约(京都公约)》,是世界上有关自由贸易区的重要公约。该公约总结了世界上自由贸易区几百年发展的成功经验,是国际上同类区域管理所需遵循的共同准则。我国已于 2000 年在设在布鲁塞尔的世界海关组织总部签署了修订后的关于简化和便利海关手续的《京都公约》,该《公约》对我国具有约束力。对于该《公约》规定的原则和规则,应在国内法中予以贯彻,或者结合我国的国情予以变通后落实。毕竟,《京都公约》原则部分的标准条款之一已经明确指出:“自由区适用的海关规则,应按本附约的规定实施。”

  再次,我国的保税区立法在遵循中央统一立法、统一管理的前提下,也要充分发挥地方立法的积极性、主动性。这一安排,完全符合《京都公约》的原则规定。《京都公约》在原则部分的标准条款之二明确肯定:“关于设立自由区的规则,可以运往该区的货物种类,可在区内对货物进行加工,均由国家法令规定之。”该《公约》在原则部分的标准条款之三也指明:“关于自由区的建筑和布局以及海关监管的安排等规定,应由海关当局拟定。”据此,在中央立法对保税区管理事项只作原则性规定的或者是中央立法不适宜做出具体规定的事项,各保税区所在地的地方都可以根据当地的实际情况,积极制定相关实施细则和配套措施。

  自 1990 年 5 月经国务院批准在上海设立中国第一个保税区以来,保税区的发展至今已有十余年。然而,迄今,尚无一部全国统一的有关保税区宏观管理的法律。立法上的滞后,直接导致保税区在发展中对自身定性、定位、发展目标等的不明确。十几年间,各保税区所在地方先后制定了相关的管理办法,国家相关主管部门也制定了一些规章,规范了保税区的发展。但是,由于法出多门,加上各地、各主管部门缺少统一的协调,各自为政,许多规定相互矛盾、互相冲突,给保税区的发展带来了不容回避的难题。

  例如:《保税区海关监管办法》第十三条规定:“从保税区运入非保税区的货物,按照进口货物办理手续;从非保税区进入保税区的货物,按出口货物办理手续,出口退税按照国家有关规定办理。”而财政部于 1995 年发布的一个规章规定:“对非保税区运往保税区货物不予退 (免) 税。”1998 年,财政部又发文规定:“保税区与境外之间的进出口货物实行备案制,海关不签发报关单,保税区内企业凭海关签发的备案清单及其他凭证办理退税。”据此,保税区的企业在实际办理退税于续时困难重重,直接影响外资对国内保税区的投资。

  鉴此,尽早出台全国统一的《中国保税区发展条例》或《中国保税区管理条例》之类的法律,对国内保税区的性质、地位、功能、发展目标、管理体制、产业导向等统一作出规范十分必要。这样做,有利于统一协调、解决保税区发展中遇到的难题,有利于扩大对外开放,带动区域经济的发展。

  具体地说,全国一体适用的保税区条例的制定应包含以下一些内容:

  一是对保税区的界定。对保税区的定义,可以参照我国业已加入的《京都公约》第二章内容中对自由区的定义。《京都公约》在“关于自由区的附约”部分指出:“自由区”一词,指一国的部分领土,在这部分领土内运入的任何货物就进口税及其它各税而言,被认为在关境以外,并免于实施惯常的海关监管制度。”该《公约》还对“关境”一词和“海关监管”一词分别作出了界定。这些界定,都是可以为国内立法所充分借鉴和大胆吸收。

  二是保税区的设置。保税区是海关实施特殊监管的经济区域。作为我国目前开放度和自由度最大的经济区域,保税区的设置与我国对外开放战略息息相关,是一种国家行为,因此,保税区的设立必须由国务院作出批准。在设立保税区的权限统一于国务院的前提下,保税区在发展中所面临的区域调整,可由国务院主管部门作出批准。同时,根据国际公约和依据国际惯例,中国保税区还应有明确的四至界线及建有符合海关监管要求的隔离设施和货物专用出入卡口,以便海关对保税区实行封闭管理。

  三是保税区的功能定位。我国保税区的“保税仓储、出口加工、转口贸易”三大功能,是国家所赋予的三项基本功能。这三项传统功能,需要在立法中得到体现。在此基础上,国内各保税区以三项基本功能为基础,在实践中不断发展起来的其他功能,譬如国际物流、商品展销以及相关的各项功能,也都需要在立法上得到肯定。

  四是保税区的进出管理事项。《京都公约》中关于自由区的附约指出:“有许多国家一向认为,对运入某一通常作为不在关境内的部分领土的货物,有必要适当减免其进口关税,以鼓励对外贸易和促进国际贸易的普遍发展。”据此,关于国内保税区货物的进出,在立法上应予以明确:除国家明令禁止进出境的货物以外,允许货物在保税区与境外之间自由进出。同时,考虑到海外的自由区对货物在保税区和非保税区之间进出一般按进出口进行管理的惯例,我国在立法上也应肯定:货物由保税区进入非保税区视同进口,由非保税区进入保税区视同出口;并且,在进出口手续上,提供相应的便利,比如,在保税区与境外之间进出的货物,根据实际情况,应允许由收货人、发货人或者其代理人向海关备案,不需正式报关。

  五是出口退税和外汇管理事项。《京都公约》关于自由区的附约部分明确规定:“从关境运往自由区的货物,通常可在出口时,免除或退还其进口关税或国内各税。”《京都公约》在标准条款之七中也具体指明:“准许进入自由区的货物,如在出口时,可享受免退进口关税的权利,应准在运入后立即取得其免退税权利。”根据这一退税事项的通行规则,我国的保税区立法应该明确:货物由非保税区进入保税区,可按有关规定办理出口退税。对已征关税和进口各税的进入保税区的货物,如系复出口的,应退还已征关税和进口各税。

  就外汇管理事项来说,按照保税区的性质,贸易项下进出保税区的货物,原则上要以外币计价结算。结合我国的实际情况,在立法上可以灵活规定:在保税区内加工制造的产品销往非保税区,可以选择以外币或以人民币计价结算。但是,货物在保税区与非保税区之间进出,必须办理出口收汇和进口付汇核销手续。 
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